為什么醫(yī)療保障制度改革持續(xù)多年，老百姓還是感覺看病難、看病貴？為什么基本養(yǎng)老保險從1995年至今已經(jīng)被調(diào)整、修正了多次，依然還沒有調(diào)整到位？全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成認為，這是因為現(xiàn)行的各項社會保障制度設(shè)計存在著缺陷，迫切需要調(diào)整、充實、完善。1月9日，鄭功成在中國人民大學(xué)舉行的“中德社會保障體制改革研討會”開幕式上，明確提出現(xiàn)階段中國社會保障制度改革的任務(wù)是優(yōu)化制度設(shè)計，并就此接受了本報記者的專訪。

社保管理體制亟待理順

問：您一直強調(diào)中國社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵在于優(yōu)化制度設(shè)計。那么，優(yōu)化社會保障制度設(shè)計的核心是什么？

鄭功成：優(yōu)化社會保障制度設(shè)計的核心在于明確政府責(zé)任和構(gòu)建合理、高效的管理體制。而在整個社會保障制度管理體制中，社會保險管理體制的確立又最為重要。在中國，雖然經(jīng)過1998年的機構(gòu)改革已經(jīng)明確勞動和社會保障部門統(tǒng)一管理社會保險事務(wù)，但現(xiàn)實中的社會保險管理體制卻存在著集權(quán)不夠、部門分割、權(quán)責(zé)不明的缺陷。如社會保險還處于地方分級統(tǒng)籌管理的狀態(tài)，社會保險費的征繳更是形成了世界上獨一無二的兩個機構(gòu)(部分地區(qū)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收，部分地區(qū)由稅務(wù)部門征收)并存的異常格局，社會保險基金的管理因過于分散而出現(xiàn)難以有效管理、監(jiān)控的現(xiàn)象，而作為社會保險直接責(zé)任主體的勞資雙方迄今仍缺乏參與社會保險事務(wù)管理與監(jiān)督的合適途徑。這種有違社會保險制度自身規(guī)律的管理體制，當然不可能產(chǎn)生權(quán)威、高效的管理效果，從而亟待理順。

應(yīng)自我平衡和發(fā)展

問：中國的社會保險制度還在建設(shè)之中，您認為這一制度應(yīng)該追求一個什么樣的目標，現(xiàn)行社會保險管理體制應(yīng)如何調(diào)整和完善？

鄭功成：我一直主張，中國的社會保險制度宜由勞資雙方分擔責(zé)任，而實現(xiàn)社會保險自我平衡、自我發(fā)展則是我們應(yīng)當努力追求的理性的目標，而要實現(xiàn)這一理性目標，就應(yīng)當讓社會保險與國家財政保持適當距離。有鑒于此，我認為時下又開始流行的那種社會保險費改稅主張，以及讓社會保險與國家財政日益靠近甚至合為一體的取向，其實是背離社會保險制度理性發(fā)展目標的，也是與我國自1995年以來采取統(tǒng)賬結(jié)合模式的養(yǎng)老社會保險等制度設(shè)計不相吻合的。

中國現(xiàn)行社會保險管理體制應(yīng)當通過用集中管理取代分散管理、用垂直管理取代屬地管理和讓承擔繳費義務(wù)的責(zé)任主體參與管理的改造加以完善。若果能如此，作為社會保障體系主體組成部分的社會保險制度運行將會迅速步入良性軌道。

保費征繳機構(gòu)要統(tǒng)一

問：為什么要強調(diào)集中管理，怎樣實行？

鄭功成：對中國而言，理順社會保險管理體制的關(guān)鍵是用集中管理取代分散管理，當務(wù)之急是統(tǒng)一社會保險費的征繳機構(gòu)，同時讓國家財政退出直接管理社會保險事務(wù)的格局，進而真正讓社會保險管理機構(gòu)及經(jīng)辦機構(gòu)切實承擔起自己應(yīng)當承擔的責(zé)任。

這方面包括：應(yīng)當盡快取消部分地區(qū)由稅務(wù)機構(gòu)代征社會保險費的體制，完全由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征繳社會保險費，這是確保社會保險制度與國家財政保持適當距離的需要，也是社會保險制度追求自我平衡、自我發(fā)展及通過專業(yè)化管理達到高效運行的客觀要求。同時，還應(yīng)當建立專業(yè)的社會保險監(jiān)督機構(gòu)，財政部門可以通過參與專業(yè)的社會保險監(jiān)督機構(gòu)發(fā)揮作用，即從直接參與管理監(jiān)督社會保險制度的運行改為間接參與社會保險制度運行的監(jiān)督。國家財政部門在社會保險制度中扮演角色的轉(zhuǎn)換，將意味著社會保險制度在保持與國家財政適當距離的條件下理性發(fā)展、自我發(fā)展局面的形成。

垂直管理才不易失控

問：相比屬地管理而言，您認為社會保險垂直管理有什么好處？

鄭功成：社會保險制度的重要職能是維系全國統(tǒng)一的勞動力市場，它必須是全國統(tǒng)一的制度安排，而全國統(tǒng)一的制度安排需要采取垂直管理體制才能適應(yīng)，即地方社會保險機構(gòu)應(yīng)當成為中央社會保險機構(gòu)的派出機構(gòu)，而不宜成為地方管轄的機構(gòu)。類似于深圳、上海等地暴露出來的社會保險基金案件，其實是現(xiàn)階段對社會保險采取屬地管理的格局無法避免的。選擇垂直管理體制，將能夠從根本上改變現(xiàn)行社會保險分散管理易于失控的局面，同時還可以提高整個制度的運行效率，并有效規(guī)避社會保險基金投資運營中的巨大風(fēng)險。屬地管理作為1998年國家統(tǒng)一部分行業(yè)分割統(tǒng)籌養(yǎng)老保險格局的過渡措施，其實早已經(jīng)完成了其歷史使命。當然，如果一步到位有困難，可以先從基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一并實行垂直管理做起，這樣，將改變現(xiàn)有格局，真正讓社會保險走向統(tǒng)一，并成為人民放心的社會保障制度。

勞資雙方參與管理監(jiān)督

問：您為什么提出要讓責(zé)任主體參與社會保險事務(wù)的監(jiān)督管理？

鄭功成：從世界各國的實踐來看，社會保險制度的直接責(zé)任主體通常都是勞資雙方，政府在社會保險制度中所扮演的其實是雇主與擔保人的雙重角色。社會保險制度責(zé)任分擔的特色，決定了通過合理有序的途徑，讓承擔繳費義務(wù)的直接責(zé)任主體——勞資雙方參與社會保險事務(wù)的管理與監(jiān)督，是這一制度實現(xiàn)自我平衡、自我發(fā)展的必要條件。因此，我認為應(yīng)當打破直接責(zé)任主體無法有效參與社會保險管理監(jiān)督的現(xiàn)行格局，讓工會、雇主組織通過合適的途徑與方式直接參與社會保險事務(wù)的管理與監(jiān)督，這將有利于社會保險制度的健康持續(xù)發(fā)展。

當然，要想整個社會保障制度健康持續(xù)發(fā)展，還需要強有力的社會監(jiān)督，而將社會保障制度運行情況公開化，將是治理這一制度目前存在的諸多問題的重要保證。需要強調(diào)的是，社會保障制度設(shè)計不僅需要通過調(diào)整、充實、完善等措施實現(xiàn)優(yōu)化，而且需要將優(yōu)化的制度設(shè)計上升到法律規(guī)范的層次，只有這樣，中國的社會保障制度才能發(fā)揮出維護社會公平正義和實現(xiàn)國民共享國家發(fā)展成果的功能。