官方微博

發(fā)布時(shí)間： 2015-09-08 11:24:25  |  來(lái)源： 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)  |  作者： 常紀(jì)文  |  責(zé)任編輯： 方青

關(guān)鍵詞： 防治法 大氣污染防治法 環(huán)境保護(hù)法 大氣污染物 重污染 區(qū)域污染 物權(quán)法 三桶油 霧霾法 揮發(fā)性有機(jī)物

修訂的缺憾

立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因?yàn)槠胶饫婧陀^點(diǎn)彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。除了沒(méi)有規(guī)定公民的清潔空氣權(quán)這一基本環(huán)境權(quán)利、行政管控色彩仍然很濃厚、沒(méi)有采納環(huán)境行政公益訴訟制度、篇章結(jié)構(gòu)不太均衡等重要缺憾外，還包括以下不足：

一是盡管規(guī)定了許多法律責(zé)任和行政措施，“空制度”型的宣誓性規(guī)定還是很多，導(dǎo)致法律的可實(shí)施性打了折扣。

通過(guò)的修訂草案有很多這種表述，如“國(guó)家應(yīng)當(dāng)……”、“國(guó)家推行……”、“國(guó)家鼓勵(lì)……”、“國(guó)家鼓勵(lì)和支持……”、“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵(lì)……”、 “國(guó)家采取……”、“縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)……”等，又如“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”，“國(guó)家采取有利于煤炭清潔高效利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，鼓勵(lì)和支持潔凈煤技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣”，“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置，保障人行道和非機(jī)動(dòng)車(chē)道的連續(xù)、暢通”，沒(méi)有時(shí)間表和路線圖的要求，既無(wú)大錯(cuò)，也無(wú)大用。如果政府或者部門(mén)不實(shí)施應(yīng)當(dāng)制定的計(jì)劃，不制定應(yīng)當(dāng)制定的措施，法律上并無(wú)處罰或者制約措施，社會(huì)也無(wú)相應(yīng)的法律制約措施，最后導(dǎo)致法律主要還是監(jiān)管行政管理相對(duì)人的法律，與法治的要求即“既管行政管理相對(duì)人、也管政府”的要求不相適應(yīng)。最近，國(guó)務(wù)院正評(píng)估政策的落實(shí)率，要求落實(shí)率低的部門(mén)和地方說(shuō)明情況，采取改進(jìn)措施。法律規(guī)定的實(shí)施也要這樣。

另外，此次通過(guò)的修訂草案的很多內(nèi)容，如區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然都涉及了，也體現(xiàn)了源頭治理的要求，但是規(guī)定太過(guò)原則，可實(shí)施性不足；再如要求提高燃煤的洗選比例，但提高多少，怎么提高？則沒(méi)有深入。法律和政策的區(qū)別要義在于前者具有國(guó)家強(qiáng)制力保障的可實(shí)施性，立法不能像寫(xiě)宣言，涉及即可，必須保證其實(shí)施效果。但這個(gè)缺憾不是該法獨(dú)有的缺憾，由于歷史的原因，其他行政法律也或多或少地存在。

二是所規(guī)定的嚴(yán)格法律措施難以在地方常態(tài)性地實(shí)施。

2014年修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了按日連續(xù)處罰、行政拘留、引咎辭職、民事公益訴訟等強(qiáng)力的手段；此次修改《大氣污染防治法》時(shí)，提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，增加了按日連續(xù)處罰的種類，處罰的條款相比以前也大幅增加。

但是這些嚴(yán)厲措施的實(shí)施僅靠公權(quán)機(jī)構(gòu)的主動(dòng)作為，是有邏輯缺陷的：如果執(zhí)法機(jī)關(guān)疏于職責(zé)，不實(shí)施法律規(guī)定的嚴(yán)格監(jiān)管職責(zé)和嚴(yán)厲的法律責(zé)任，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)督促辦法；如果官員應(yīng)當(dāng)引咎辭職而其領(lǐng)導(dǎo)不讓其辭職，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)啟動(dòng)辦法；如果法院對(duì)訴訟不立案，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)也毫無(wú)糾正辦法。而中央政府和最高人民法院也沒(méi)有精力糾正全國(guó)各地、各層級(jí)所有的違規(guī)現(xiàn)象，所以疏于監(jiān)管執(zhí)法導(dǎo)致法律規(guī)定沉睡的現(xiàn)象，在現(xiàn)實(shí)中仍比較普遍地存在。一些所謂嚴(yán)格的執(zhí)法也往往夾雜個(gè)人利益和情感因素，使得局面變得更加復(fù)雜。

為此，需要探索建立健全社會(huì)參與和監(jiān)督制度和機(jī)制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或者行政處罰自動(dòng)啟動(dòng)的機(jī)制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到權(quán)利和其他權(quán)力的制度化約束。遺憾的是，《大氣污染防治法》的修訂沒(méi)有解決這一問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)的運(yùn)動(dòng)式、選擇式執(zhí)法可能還會(huì)在中國(guó)存在下去。不過(guò)，這種遺憾在中國(guó)的其他行政法律中也或多或少地存在。

三是回避了非重污染天氣下機(jī)動(dòng)車(chē)限行這一爭(zhēng)議性問(wèn)題。

此次通過(guò)的修訂草案規(guī)定了重污染天氣的機(jī)動(dòng)車(chē)限行問(wèn)題，即“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取……限制部分機(jī)動(dòng)車(chē)行駛……等應(yīng)急措施”，但最終未加入二審稿設(shè)立的非重污染天氣下的機(jī)動(dòng)車(chē)限行規(guī)定，主要的原因是社會(huì)公眾擔(dān)心政府過(guò)分限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，違反《物權(quán)法》。

其實(shí)限行包括強(qiáng)制限行和用經(jīng)濟(jì)手段限行兩種措施。前者把在限行日和限行區(qū)行駛有關(guān)機(jī)動(dòng)車(chē)作為違法行為來(lái)對(duì)待，予以處罰；后者則作為合法行為來(lái)對(duì)待，不過(guò)通過(guò)區(qū)別化的經(jīng)濟(jì)政策予以調(diào)整。前者可以擯棄，后者可以嘗試。該法本可在經(jīng)濟(jì)手段方面大有創(chuàng)新的作為，如規(guī)定擁堵費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政策，但是卻以“可不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定”為由予以放棄，實(shí)在是遺憾。國(guó)家立法都解決不了的棘手問(wèn)題，期望地方立法予以解決，不太現(xiàn)實(shí)。

修訂至此已經(jīng)不易期望發(fā)揮預(yù)期作用

《大氣污染防治法》的一審和二審修訂稿發(fā)布后，學(xué)界出現(xiàn)一些質(zhì)疑聲，主要的質(zhì)問(wèn)在于主線和思路不清晰、質(zhì)量與總量的邏輯關(guān)系錯(cuò)誤、區(qū)域聯(lián)合防治可操作性不強(qiáng)。在京的很多環(huán)境法學(xué)者甚至提出希望重新回爐，起草新的稿子。學(xué)者們著急，主要是因?yàn)殪F霾嚴(yán)重，而立法資源有限，一部法律的修訂往往需要等待七八年甚至十幾年的時(shí)間，怕匆匆通過(guò)，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

在三審前，全國(guó)人大法律委敢于面對(duì)社會(huì)質(zhì)疑，召開(kāi)多次座談會(huì)，聽(tīng)取各部門(mén)意見(jiàn)，一一梳理專家觀點(diǎn)，對(duì)修訂草案作了大幅修改，值得充分肯定。應(yīng)該認(rèn)為，在立法過(guò)程中，因?yàn)楦鞣狡谕屠娌煌?，有?zhēng)議很正常。立法需要全國(guó)人大常委會(huì)投票表決，需要政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)博弈，也難以滿足所有人的期望。從這點(diǎn)來(lái)看，《大氣污染防治法》修訂案雖然令各方不一定滿意，但中性的博弈結(jié)果也可以為各方所接受。

客觀地說(shuō)，《環(huán)境保護(hù)法》的制定是一個(gè)歷史飛躍，專項(xiàng)環(huán)保立法短期內(nèi)想超越《環(huán)境保護(hù)法》，難度很大。立法修訂到此程度，已經(jīng)不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具，基于這一點(diǎn)，應(yīng)該認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當(dāng)?shù)姆e極意義的，它是一部符合實(shí)際需要的專項(xiàng)環(huán)境法律。我們希望該法能夠發(fā)揮預(yù)期作用，滿足社會(huì)的期待。

（常紀(jì)文 作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）