2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào)。據(jù)悉，財(cái)政部將通過國債渠道，代為發(fā)行地方政府債券，并在銀行間市場以“地方政府債券（代發(fā)）”的名義予以流動。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)肆虐之際，中央代發(fā)地方債，為長久以來亟待解決的地方政府財(cái)政缺口難題提供了破解之方。

地方政府很“差錢”

地方政府缺錢，是一個由來已久的問題。

目前我國實(shí)行的分稅制使得財(cái)權(quán)向上轉(zhuǎn)移，而事權(quán)卻相對下移，地方政府要做的事越來越多，但手中可支配的財(cái)力相對越來越少,財(cái)政缺口不斷加大。

現(xiàn)在地方政府的收入主要來自稅收和賣地。但是，由于分稅制后地方財(cái)政收入有限、房地產(chǎn)低迷令地價(jià)收入銳減、每年中央政府轉(zhuǎn)移支付給地方的資金也遠(yuǎn)不能滿足地方的需求，因此，地方政府不得不尋求其他資金來源。雖然我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許發(fā)行公債，但實(shí)際上,各地區(qū)各層級地方政府紛紛變相地以不同方式舉債或負(fù)債經(jīng)營。

據(jù)了解，中國的地方政府債務(wù)既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)，沒有人掌握全部的準(zhǔn)確真實(shí)數(shù)據(jù)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，至少在1萬億元以上，甚至超過4萬億元，并且大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)。

去年底以來，為應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的世界經(jīng)濟(jì)金融危機(jī),抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對我國的不利影響，中國啟動了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的十項(xiàng)措施。初步匡算,到2010年底約需投資4萬億元，其中，中央政府承擔(dān)的新增資金為1.18萬億元，剩下的資金則屬于由這筆錢帶動的地方和社會投資。其實(shí)，僅這筆資金對地方政府來說就已經(jīng)勉為其難了，但是據(jù)報(bào)道，在4萬億公布之后兩周后，各地政府宣布的大規(guī)模投資計(jì)劃總額已經(jīng)超過18萬億。由此，地方政府將面臨更為巨大的財(cái)政壓力。

化解“準(zhǔn)地方債”之虞

地方政府的隱性債務(wù)中，有很大一部分是所謂的準(zhǔn)地方債。目前地方上存在著兩種準(zhǔn)地方債，一是以企業(yè)債形式出現(xiàn)，二是以信托形式出現(xiàn)。前者往往是由地方政府發(fā)起成立的地方公司作為發(fā)債主體發(fā)行的企業(yè)債券，如地方的城建集團(tuán)等；后者是以地方政府做擔(dān)保，有公募和私募兩種形式，但沒有流通場所，基本是定向募集。

準(zhǔn)地方債自身一直存在著種種先天不足。首先，發(fā)行主體不明。在無法突破現(xiàn)有法律規(guī)定的情況下，地方政府只能以成立公司或信托的方式變相發(fā)債，而由于缺少科學(xué)的評級體系，這些準(zhǔn)地方政府債券實(shí)際上存在著潛在償還風(fēng)險(xiǎn)。這也使投資者難以分析其信用風(fēng)險(xiǎn)。其次，發(fā)行方式不透明。目前變相的地方政府債券發(fā)行均以私募或公開簿記建檔的方式發(fā)行，不是通過招標(biāo)方式發(fā)行的，因而利率的確定缺乏透明性。同時，評級制度不完善、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不是集中格式化向市場集中披露，也會影響投資者的定價(jià)分析。

這些弊端的存在，均不利于對債務(wù)本身的管理和有效控制風(fēng)險(xiǎn)，也不利于中央政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。因此，允許地方政府發(fā)行債券,規(guī)范地方政府融資償債制度,旨在舉全民之力透明地解決地方政府債務(wù)問題，是一種控制和化解債務(wù)的藥方。

“不差錢”是當(dāng)務(wù)之急

據(jù)報(bào)道，中央代地方政府發(fā)債，已充分考慮到了償債風(fēng)險(xiǎn)，并采取了一系列措施。包括將發(fā)債的主體限定在地方政府，中央只是代發(fā)；發(fā)行額度由中央政府根據(jù)各地的還債能力等審批和分配；償還方式是地方政府將本息資金匯至財(cái)政部專戶，由財(cái)政部代為償還；募集資金的用途只能是中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程以及民生項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出；將地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)人民代表大會審核、監(jiān)督等。

值得一提的是，日前一位不愿透露姓名的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示，一季度的宏觀數(shù)據(jù)肯定不好看，要到二季度才知道刺激政策的效果。到目前為止，我國采取的措施還都在安全區(qū)內(nèi)，即赤字占GDP的3%以內(nèi)，但不排除使用超常手段，擴(kuò)大赤字比例，而且即使如此中國經(jīng)濟(jì)也承擔(dān)得起，不會出問題。

由此可見，現(xiàn)在差的就是錢。在盡量控制發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過發(fā)行地方債等方式，為地方政府的投資行為拓寬融資渠道，才是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下的頭等大事。（徐寧）