中國網/中國發展門戶網訊 《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，暢通城鄉要素流動。當前，城市與鄉村作為一個有機體和命運共同體，其融合發展不斷向深度和廣度進軍，理論創新成果不斷涌現。城市地域系統和鄉村地域系統同為復雜地域系統，空間上相互嵌套、結構上相互補充、功能上相互耦合、體系上相互作用。城鄉融合系統是鄉村地域系統與城市地域系統在空間、資源、經濟等要素構成下交叉重疊的復雜人地關系地域子系統。縣域作為城鄉融合系統主體功能定位的基本地域單元，一面連接大城市，穩住國家發展基盤，另一面聯結鄉村，穩住國家生存命脈，在自然資源要素配置中具有承上啟下的作用。

城鄉融合發展背景下，自然資源支撐脫貧攻堅、鄉村振興與城鎮化建設方面的研究多側重于土地、規劃、生態等單一方面分析，土地制度改革、國土空間規劃體系構建、產業用地保障、生態保護補償、生態產品價值實現等方面研究或側重于農村，或側重于城市。

可以看出，自然資源支撐城鄉融合發展的研究逐漸從無到有，在土地制度改革等單一方向取得了重大成就，但尚存在較大缺陷：制度需求與目標缺失，導致自然資源領域促進城鄉融合發展路徑不清晰；過度側重單一要素或資源的研究，綜合性與協調性不足；城鄉融合系統中關鍵自然資源要素識別存在偏差。

鑒于此，以人地關系地域系統理論為指導，以“目標選擇—現實障礙—制度需求—體系構建”為邏輯主線（圖1），系統梳理縣域城鄉融合系統自然資源要素配置現狀，明確自然資源領域促進城鄉融合發展目標。進一步厘清面臨的現實障礙與制度需求，提出“城鄉要素合理配置、基礎設施一體化、城鄉公共服務均等化和一二三產業融合發展”4項目標、“統一布局、還權賦能、有償使用、收益共享”4個核心、“空間規劃、生態保護、產權改革、資產變現、資源利用、價值實現、公共服務、用地保障”8條路徑的自然資源支持性政策體系，為城鄉融合高質量發展提供科技支撐。

新時期自然資源要素促進我國城鄉融合發展的目標

面對新時期、新要求，自然資源促進城鄉融合系統發展的重點發生了轉變，傳統上對鄉村地域系統與城市地域系統土地等資源要素的割裂認識，應轉變為城鄉融合系統下各類自然資源要素的自由流動、相互融合、協同發展。新時期我國城鄉融合發展的目標是城鄉要素合理配置、基礎設施一體化、城鄉公共服務均等化、一二三產業融合發展。從城鄉融合發展的驅動因素來看，國土空間規劃、農村土地制度改革、自然資源有償使用、生態產品價值實現、礦產資源綜合利用等將成為自然資源要素促進城鄉融合發展的政策著力點。對應目標是城鄉自然資源要素雙向自由流動、城鄉自然資源統一管理體制、城鄉空間統一布局、城鄉自然資源資產利益共享，在形成城鄉統一市場的基礎上，實現自然資源要素的最優聯動配置。針對自然資源開發利用與布局，政策核心是實現城鄉自然資源要素的統一布局、還權賦能、有償使用與收益共享，對應的重點資源要素包括土地、礦產、森林、草原等。

新時期城鄉融合發展背景下自然資源要素配置重點實現了3個轉變。城鄉融合發展系統重心從傳統鄉村地域系統轉向新型鄉村地域系統，自然資源要素供給要求更加注重還權賦能、利益共享與公共服務均等。自然資源要素供應方面需加快資源資產產權制度改革，特別是土地、森林和草原等既存在國有又存在集體所有的自然資源，對其所有權和使用權及其關聯性收益處分等權利的處置需更加側重對農村農民的還權賦能，給予村集體和農民更多權屬、更多利益分配。城鄉融合發展經濟重心從傳統農業轉向了一二三產融合，空間保障成為關鍵性要素。在上一輪快速城市化階段，工業等產業主要布局于城市地區，造成傳統的縣城和鄉鎮經濟活動基本萎縮，產業越來越單一。隨著種植業（第一產業）、加工制造業（第二產業）和鄉村旅游（第三產業）成為當前城鄉融合發展的重心，土地利用結構將發生較大變化，特別是特色農業、規模化生產將成為耕地保護利用的主要方向。城鄉要素合理配置的重點從傳統城鄉分割轉向了城鄉統一布局，空間規劃是重要實現路徑。城鄉一體化發展在于要素的合理性流動，城鄉一體化的空間結構應統一城鄉功能性布局，依據城鄉融合系統、城市地域系統和鄉村地域系統三者要素空間分布規律與形態，實現有效組合，加快要素流動。

當前自然資源要素促進城鄉融合發展面臨障礙分析

結合新時期城鄉融合發展自然資源要素配置目標要求，以自然資源豐富縣域為研究對象，發現自然資源要素促進其城鄉融合發展方面存在一些問題。

城鄉土地資源資產權能缺位

自然資源資產收入是當前各地經濟發展的重要財政來源，從2019—2021年平均規模看，一般公共預算中自然資源相關收入超過1600億元，占比超過8%，政府性基金預算中自然資源相關收入超過81 000億元，占比88%。當前以“分類推進、有限賦權”為主要特征的農村集體產權制度改革取得了一定成效，但仍存在國有建設土地與集體建設土地流轉方式不同、自然資源資產產權形式不明、土地增值收益分配方式不完善等問題。財產權權屬界定不清、收益分配不明充分體現了對集體經濟組織和農民的財產權賦能不足。城鄉土地資源資產同權不同價問題突出，作為農民最重要的財富形式，集體土地財產權有名無實。征地收益并未明確用于農業農村地區，致使農民無法實質上享受土地市場發達時期同權同價的紅利。例如，國有土地出讓收入中除部分用于征地和拆遷補償外，其他收入主要用于城市建設、教育等。

城鄉自然資源資產流動壁壘

當前以土地為核心，涵蓋礦產、森林、草原等資源要素的城鄉統一、競爭有序市場體系尚未建立。雖然我國土地產權制度改革持續推進，從農村土地制度3項試點改革，到當前的集體建設土地流轉，試圖打通阻礙土地要素流動的壁壘，但仍存在城鄉統一的建設用地市場、森林和草原等生態價值變現程度較低等問題。鄉村地域系統下大量優質農用地不斷地被征用為國有建設用地，如國土“三調”相比“二調”耕地減少1.13億畝。礦產資源明顯存在以縣域為主體的交易市場割裂問題，特別是礦產富集區人為設定門檻，要求資源優先供應本地需求。例如，2022年湖北和云南等地“不出省不出市”的地方保護主義政策。森林、草原等生態系統功能較強的自然資源要素作為優勢資源，受限于市場化的生態產品價值實現機制尚未完全建立，在縣域經濟發展中的作用有限。

城鄉國土空間規劃重城輕鄉

以往城市建設和土地利用規劃中，大多將發展重心和指標配置優先分配給城市中心地區，對于縣城和鄉鎮重視不足，致使縣域在空間規劃管控背景下發展空間受限。縣級空間規劃中涵蓋城鄉融合系統和鄉村地域系統2類，村莊規劃作為其重要組成部分，需要更加側重鄉村地域系統功能。但規劃編制過程中存在縣級規劃前瞻性與統一性不足，目標設置隨意，布局缺乏科學性和約束力，縣—鄉鎮—村3級規劃各行其是等問題。對鄉村地域系統功能獨特性的忽視，突出表現在鄉村地域系統現狀與規劃遠期要求目標之間的時空錯位，既定年限內無法對鄉村未來用地屬性進行明確安排，簡單規劃出來的成果實用性無法得到有效保障。

城鄉自然資源收益共享機制缺失

除土地資源外，自然資源要素利益共享缺失突出表現為礦產資源開發收益直接惠民不足，森林、草原等生態補償標準過低。礦產資源相關收入中占比最大的是資源稅和礦業權出讓收入，從收入分配來看，礦產資源相關收入更多的是基于所有權進行分配，缺少對礦山所在地村民的經濟補償機制。礦產資源豐富的縣級政府承擔了大量基層管理任務，但收益分配中占比并不匹配其職責（表1）。例如，各省分配給縣(區)級礦業權出讓收益多為30%。所得稅按照屬地原則，由礦山企業向企業所在總部地區繳納，礦山大多由異地企業經營，所在地無法獲取礦產增值收益。森林、草原資源富集縣因保護導致林農、牧農發展權受到影響，對應保護性補償資金標準低、補償資金不足于彌補損失、補償范圍難以實現全覆蓋等問題嚴重阻礙了農民獲取自然資源開發收益。

新時期自然資源要素促進城鄉融合發展的目標與制度需求

統一空間規劃需求

城鄉一體化要求以縣域為空間單元實施統一規劃。城鄉融合發展需要在縣域范圍內對城鄉產業、基礎設施、公共服務等統一空間安排及自然資源資產配置，形成以縣級國土空間規劃為核心，重點規劃幾個鄉鎮為節點，實用性村莊規劃為補充的統一城鄉區域空間規劃體系，統籌安排一二三產業融合發展、生態保護與修復、礦產資源開發與利用、基礎設施與公用服務等。作為解決自然資源稟賦型縣域開發和保護矛盾的重要途徑的縣級國土空間規劃，編制過程中需要注意：要利用規劃手段直接或間接提供更多的金融、技術和政策服務，引導資本、技術等對簡單勞動力的替代；要更多的考慮人力資本的積累，在適宜的空間中引導各類教育機構；要通過建設良好的制度環境及完善的市場機制，實現縣域層面可持續發展。

統一自然資源要素市場需求

解決鄉村地域系統與城市地域系統同權不同價問題，需要以城鄉統一建設用地市場為抓手，實現集體土地有償使用；以城鄉一體化發展布局為前提，推進城鄉土地混合開發利用和用途合理轉換。盡快研究制定保障城鄉統一建設用地市場規范有序運行制度體系。征地改革是關鍵，特別是土地分配機制改革中地方政府如何參與土地收益分配，是征收“土地增值收益調節金”，還是通過稅收。盡快出臺深化礦產資源統一大市場建設的措施，對隱形地方保護主義行為進行管控，取消限流政策。持續推進生態產品價值實現機制，促進優質自然生態資源從鄉村流向城市。

完善農村自然資源要素價值補償機制

城市地域系統在擴張過程中除了大量吸納周邊自然資源外，最顯化特征是持續占用周邊城鄉融合系統和鄉村地域系統大量自然生態空間。當前我國生態補償政策體系中，占用農村耕地，一般能得到部分補償。但對生態保護主體功能縣域占用“自然生態空間”缺少合理補償，人為壓低生態空間價值和大量自然生態空間泯滅問題共存。國際“生態補償”是指建設占用生態空間的異地補償，英國相關政策甚至要求對破壞占用生態空間至少提供10%凈生態利益。亟待創新縣域生態補償政策，顯化城鄉融合系統自然生態空間價值。

持續推進產權制度改革

農村人才與勞動力流失的根本在于優質資源資產無法有效快速變現，優質資源貨幣化的前提是建立有效的農村產權保護和流轉交易制度。構建城鄉要素雙向自由流動機制的關鍵在于建立有效保障農村自然資源產權權利制度。深化農村產權制度改革的重點在于建立統一的城鄉產權交易體系，通過交易產權的方式實現土地、森林、草原等自然資源要素在城鄉間自由流動。通過統一的交易市場，投資主體以承包、轉包、租用、聯營等方式獲取耕地、林地、林木、草原等農村優質自然資源資產，輔以資本、技術、人才等城市優質要素激活縣域經濟。

農業農村產業現代化要求做好用地用礦用林保障

城鄉融合系統下產業現代化發展需要做好用地用礦用林保障。當前多數鄉鎮、村級的道路、庫房等基礎設施建設嚴重依賴上級政策資金，建設時間存在較大的不確定性，特別是建設用地空間布局無法明確位置，空間規劃布局下無法以留白等方式預留空間。涉及新產業新業態、鄉村文旅設施的一二三產業融合發展項目，選址多位于農業生產空間，在項目建設中需配套停車場等基礎與文娛設施，但區內建設用地和耕地占補平衡指標較少，相關配套無法落實。除用地外，基礎設施建設和二產發展需要大量的礦產和林木資源進行保障，因環保督察、礦業用地、林地占補平衡等導致礦業開發和林木采伐受阻，已成為全國性難題。

新時期自然資源要素促進城鄉融合發展支持性政策框架

加快推進自然資源統一確權登記為城鄉融合發展提供堅強基礎

以住有所居，居有所安為目標，切實解決住宅建設登記各類問題。村莊規劃留白區域對農民合理建房用地需求多給予考慮。切實做好“房地一體”農村不動產確權登記工作。研究制定進城落戶農民有償轉讓自然資源產權收益分配辦法。

以實現基本公共服務統一為目標，完善各類公共服務體系。完善鄉村領域自然資源產權制度改革、自然資源產權確認和登記。以提供城鄉統一的綜合性交易服務為目標，開展集體建設土地、宅基地、林權等產權流轉交易和管理信息網絡平臺建設。

以實現鄉村公共服務現代化為目標，保障公共管理與公共服務用地。明確公共管理與公共服務用地范圍。落實好空間指標，針對農村公共公益設施或涉及民生問題等，可使用機動指標并占用耕地、林地甚至一定比例的基本農田進行建設。

突出自然資源要素差異化配置推進基礎設施一體化

以市縣域為整體、鄉鎮為中心，統籌城鄉空間布局。強化城鄉一體設計，以市縣域為統一整體，鄉鎮建設為中心，實現國土空間在市縣層面精準布局。建立市區—城市郊區鄉村—縣城—規模較大中心鎮—中心村—偏遠鄉村公共設施延伸體系。允許以留白區域和留白指標的方式保障直接服務于農業和生態的基礎設施（如水池、機耕道）等布局和用地需求。

以設施建設項目落地為方向，切實保障農村基礎設施用地。從省級層面出臺指導政策，明確可以列入重點重大基礎設施范疇實施征地。對待此類重點重大項目用地，按照相關規定優先安排使用新增建設用地年度指標。以實用型村莊規劃為導向，針對有需要、有條件的村莊編制村莊規劃。

以改善農民生產生活條件為導向，確保民生發展用地。創新基礎設施、公共服務配套設施及民生發展等用地指標保障方式，可通過城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治、生態修復等方式新增的用地指標優先保障此類項目用地。

賦能鄉村自然資源要素引導城市農村資源雙向流動

立足農村實際，以農民實際擁有的自然資源資產變現為導向，建立保障農民合法利益的集體產權分配制度。對農村經濟組織體系進行賦能，確保農民在集體產權制度改革中的利益。鼓勵盤活利用閑置宅基地和房屋。深入推進集體林地承包經營權“三權分置”試點，優化林權類不動產權籍勘驗調查程序。

建立自然資源要素收益共享機制是解決城鄉自然資源收入差距的主要方式。從國家層面加快建立土地征收公共利益認定機制。從省、市、縣各層面分別建立土地征收公共利益認定配套體系。建立礦產資源利益共享機制，鼓勵村集體和農民以集體用地產權等方式入股礦產資源開發。建立占用自然生態空間補償機制。政府主導型生態保護補償資金分配要特別注重對農村地區的傾斜。

建立互補、互惠、雙向要素流動機制。積極探索農村集體經營性建設用地入市就地入市或異地調整入市方式方法。以滿足縣域發展為首要，以全省、全市、全域需求為支撐，輻射全國市場范圍，實現礦產資源從下到上的市場化配置。注重森林、草原等自然資源生態價值在城鄉范圍內的變現，將不同生態資源按照價值，劃分出資源等級，鎖定不同變現方式。

當前以自然資源要素保障一二三產業融合發展的重點方向

以點狀供地為創新，切實保障三產新增建設用地需求。實施點狀供地模式助推一二三產業融合發展，通過預留規劃彈性空間、調整優化用地布局、落實用地用林指標、按實際用地分類管理等，實現點面結合差別化供地、帶項目實施方案供地、“農業+”混合供地等點狀供地模式。

以盤活存量閑置土地為手段，推動農村創新創業。探索農戶空房自愿退出機制，開展縣域范圍內閑置宅基地流轉、抵押、擔保等試點。盤活縣域范圍內閑置和低效利用的工業用地，打通閑置低效利用建設用地再利用產權登記、收益分配等環節。

以生態產品價值實現為途徑，推進生態產業發展。加快農村優質生態資源的變現。以生態農產品、民族文化、生態旅游等生態產品價值變現為方向，扶持生態品牌，制定生態農產品標準，建立生態產品交易制度。從省級層面細化生態保護紅線有限人為活動，以清單形式明確各類活動標準。

（作者：張志敏，中國自然資源經濟研究院 北京交通大學經濟管理學院 自然資源部資源環境承載力評價重點實驗室；袁國華，中國自然資源經濟研究院 自然資源部資源環境承載力評價重點實驗室；劉芮琳，中國自然資源經濟研究院。《中國科學院院刊》供稿）