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編者按：中國(guó)特色新型智庫(kù)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)今世界各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展歷程，智庫(kù)在國(guó)家治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，日益成為國(guó)家治理體系中不可或缺的組成部分，是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院和綜研軟科學(xué)發(fā)展基金會(huì)為深化國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)而全新設(shè)立的研究計(jì)劃“綜研國(guó)策”將聚焦國(guó)家戰(zhàn)略和重大政策問(wèn)題，包括對(duì)國(guó)家重要發(fā)展問(wèn)題的政策建議、對(duì)國(guó)家重要政策的即時(shí)解讀、國(guó)內(nèi)外重大事件影響的評(píng)論與分析以及國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒與思考，將在中國(guó)網(wǎng)觀點(diǎn)中國(guó)獨(dú)家發(fā)布。
“綜研國(guó)策”系列述評(píng)之十三：
劉潔中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心
2016年金秋，PPP回歸已滿兩年，財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目的發(fā)布，共包括能源、交通、水利、生態(tài)環(huán)保、市政工程、片區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)行業(yè)的516個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資金額1.17萬(wàn)億元，示范項(xiàng)目的“入庫(kù)”總數(shù)已達(dá)745個(gè)，基本可歸類(lèi)為準(zhǔn)公共品。 截至2016年9月末，前兩批示范項(xiàng)目落地率58.18%，比6月末增長(zhǎng)9.78個(gè)百分點(diǎn)，盡管總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但落地率仍然不高。
PPP本不是個(gè)新鮮事，中國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目始于1984年，而在基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用領(lǐng)域大規(guī)模推廣是在2002年，2003-2008年是PPP黃金發(fā)展期， 2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，PPP曾一度淡出公眾的視野，取而代之的是地方政府融資平臺(tái)。2009到2013年間地方政府融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模迅速擴(kuò)張，出現(xiàn)地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大、部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)信貸管理缺失等問(wèn)題，地方政府性債務(wù)規(guī)模有迅速膨脹的勢(shì)頭。 2014年10月“43號(hào)文”頒布，明確提出剝離平臺(tái)公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)”，標(biāo)志著地方政府融資重點(diǎn)從融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變回PPP模式。PPP停滯五年后回歸，需要正確認(rèn)識(shí)以下四個(gè)問(wèn)題。
第一，PPP絕不僅僅是地方政府的融資工具，而是一種準(zhǔn)公共品供給模式。
所謂PPP模式，是指公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)正式協(xié)議確定的一種長(zhǎng)期關(guān)系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)提供公共服務(wù)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益。通常而言，公共部門(mén)決定建立公私伙伴關(guān)系主要出于彌補(bǔ)公共資金的不足，提升公共服務(wù)的水平，減低成本以及合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等方面的考慮。
此次PPP和地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)換的背景是土地財(cái)政難以為繼、地方債務(wù)受到嚴(yán)控、政府融資平臺(tái)被限制，地方政府融資難度越來(lái)越大。動(dòng)機(jī)是避免地方債務(wù)規(guī)模膨脹，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在新《預(yù)算法》下解決今后地方政府準(zhǔn)公共品供給“錢(qián)”從哪里來(lái)的問(wèn)題， 即從原來(lái)的地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)向社會(huì)資本，具有明顯的融資工具的屬性。但是，PPP絕不僅僅是一種融資工具。
PPP更應(yīng)該是一種準(zhǔn)公共品的供給模式，融資只是PPP的第一步，政府和公共部門(mén)除了利用社會(huì)資本外，大多還利用了社會(huì)資本附帶的生產(chǎn)和管理技術(shù)；同時(shí)，作為融資工具更多是考慮將自己的風(fēng)險(xiǎn)最小化，PPP替代融資平臺(tái)再次成為地方政府融資的重要工具，可以充分說(shuō)明這一點(diǎn)。第三，激發(fā)社會(huì)資本的主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)更多的民間資本共同參與到準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供中來(lái)，增加公共服務(wù)供給量和提高供給水平。
第二，地方融資平臺(tái)應(yīng)該也可以利用PPP加速轉(zhuǎn)型。
PPP回歸之后地方政府融資平臺(tái)如何轉(zhuǎn)型？這是地方政府必須面對(duì)和解決的重要問(wèn)題。根據(jù)財(cái)政部在2014年底發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”,即融資平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)被劃歸在社會(huì)資本之外，不允許參與PPP項(xiàng)目。而2015年12月，財(cái)政部發(fā)布《對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》指出，取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等措施予以支持。
空殼平臺(tái)關(guān)閉，有經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)金流的平臺(tái)公司實(shí)體化轉(zhuǎn)型，并積極參與PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等，與其他社會(huì)資本同平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的一個(gè)積極方向，也是推動(dòng)PPP落地的動(dòng)力之一。關(guān)鍵的問(wèn)題是建立起政府與平臺(tái)公司之間法律、結(jié)算等方面的政企關(guān)系，這也是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的核心。
第三，公共利益和社會(huì)資本利益的關(guān)系是否協(xié)調(diào)是PPP的成敗的關(guān)鍵。
“有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)”的界定說(shuō)明協(xié)調(diào)公共利益和社會(huì)資本利益的關(guān)系仍然是PPP項(xiàng)目最終能否成功的焦點(diǎn)之一。PPP項(xiàng)目涉及準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的公益性但同時(shí)也具有可經(jīng)營(yíng)性，為保障公眾利益，這類(lèi)產(chǎn)品定價(jià)不會(huì)很高，謀求的是社會(huì)綜合效益最大化，不允許過(guò)分追求局部利益，相關(guān)項(xiàng)目投資回報(bào)周期動(dòng)輒十余年甚至幾十年；而 社會(huì)資本每一分錢(qián)都要求回報(bào)，沒(méi)有合理收益，PPP最終會(huì)變成政府的一廂情愿。全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)二季報(bào)顯示， 在落地項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)占了社會(huì)資本參與總數(shù)的55%，民營(yíng)企業(yè)參與熱情不高，也能說(shuō)明這一點(diǎn)。因此，在PPP推進(jìn)過(guò)程，需要根據(jù)項(xiàng)目各自的特征，建立政府與社會(huì)資本共贏的合作關(guān)系，才能推進(jìn)PPP項(xiàng)目的盡快落地。
第四，政府監(jiān)管是PPP成敗的保障，需要提前考慮。
盡管在我國(guó)推行了數(shù)十年，但PPP目前尚不能成為我國(guó)政府準(zhǔn)公共品提供的主流方式，此輪PPP再度興起，政出多門(mén)，鼓勵(lì)和激發(fā)社會(huì)資本參與PPP是現(xiàn)階段的主要任務(wù)。 但是作為提供公共品或準(zhǔn)公共品的投資和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，政府應(yīng)該是項(xiàng)目社會(huì)綜合效益最大化的最后“守夜人”。目前，沒(méi)有一個(gè)政府職能部門(mén)可以在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)完全覆蓋項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，在決定項(xiàng)目成立與否的初期，哪個(gè)部門(mén)都想管，這個(gè)也和上面講到的PPP在我國(guó)主要是以融資工具看待有關(guān)。項(xiàng)目開(kāi)始產(chǎn)出需要進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，找不到可以全方位管理和監(jiān)督的政府部門(mén)，因此， 大范圍推廣PPP模式，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就顯得十分必要和迫切，也是PPP成敗的關(guān)鍵，需要提前考慮。