扶貧小額信貸健康發展之路

2006年10月，孟加拉鄉村銀行創始人尤努斯教授獲得諾貝爾和平獎，隨后不到半個月，尤努斯教授就訪問了我國，在我國掀起來一股小額信貸熱潮。一時間，小額信貸成為金融界、學術界和新聞媒體熱議的話題，人們好像突然發現小額信貸的種種“好處”，并愈發表現出對我國農村金融市場現狀的不滿。2006年12月我國的金融監管機構出臺了放寬農村金融市場的政策，2007年1月的全國金融工作會議和中央經濟工作會議都要求加快制定農村金融整體改革方案，形成商業金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織互為補充、功能齊備的農村金融體系，銀監會也公布了三種新型農村金融機構的管理暫行規定。這一系列新舉措不知這與尤努斯教授獲獎并訪華是巧合還是有某種程度的因果關系。

其實早在20世紀90年代初開始，我國在國際發展組織的幫助下就在農村開始了小額信貸扶貧的示范項目，僅聯合國系統和世界銀行的援助項目到1998年底就覆蓋了22個省區的150個縣，資金總額達到10億人民幣。扶貧小額信貸項目不僅有效地改善了項目區貧困人口的生活狀況，而且為政府的大規模的扶貧小額信貸和金融機構的小額信貸提供了積極的借鑒和推動作用，同時，它也成為我國扶貧事業的一個重要組成部分，曾經在我國小額信貸扶貧中起到了重要的試點和示范作用，現在仍然在為扶貧服務。

尤努斯教授帶來的小額信貸旋風還沒有完全停下來，人們對小額信貸似乎也充滿期待，可以說，中國小額信貸的發展遇到了前所未有的好形勢。但是，對于非政府組織開展的公益性扶貧小額信貸的發展還不能盲目樂觀，它們一些影響發展的根本性問題還沒有解決，包括產權與治理結構。

扶貧小額信貸常常面臨這樣問題的困擾：國際捐贈的小額信貸資金到底歸誰所有？扶貧小額信貸應該采用什么樣的治理結構？這些問題已經對扶貧小額信貸產生了嚴重的負面影響，具體表現在：基層小額信貸機構對資金的使用不負責任，扶貧偏離目標，有濫用及挪用小額信貸資金的現象；小額信貸的貸款質量嚴重下降；小額信貸機構本身社團的組織形式與其在捐贈資金的基礎上建立起來法人機構的實質不相符，決策機制缺乏民主；整個小額信貸的運行缺乏有效的監督，缺少后續資金支持，導致商業化的傾向，等等。這些問題甚至導致有的小額信貸機構已經倒閉或名存實亡。扶貧小額信貸資金的歸屬問題和治理結構的問題如果長期不解決，將全面危機這些小額信貸項目的生存和發展。

《扶貧小額信貸與公益信托制度研究》一書的作者長期從事扶貧小額信貸的實踐和研究，他結合親身實踐和國內外案例，綜合運用法學、制度經濟學和組織社會學等理論，沿著治理結構和財產所有權兩條線索對扶貧小額信貸的法律本質進行了分析。本書首次提出財產具有公益和私益兩種性質，這兩種財產分別對應著非營利和營利的組織形式。作者認為，捐贈資金是公益性財產，在捐贈資金基礎上建立的扶貧小額信貸的本質是公益信托，應以公益信托制度的框架來改造扶貧小額信貸的治理結構，建立扶貧小額信貸公益信托基金和小額信貸協會，為扶貧小額信貸的發展提供融資、技術支持和監督等服務，支持扶貧小額信貸健康、持續地發展。

在我國，不僅是扶貧小額信貸面臨著產權和治理結構的問題，幾乎所有公益組織都面臨著同樣的問題。我國的社會經濟發展已經進入了一個關鍵階段，這個階段的一個明顯特征就是貧富差距的持續擴大、社會矛盾加劇，社會在迅速發展的同時蘊含著極大的風險。為此，我國政府提出了建設和諧社會的目標。而建設和諧社會公益事業的作用不可替代。在公益事業的發展過程中，有許多障礙需要克服，尤其是在公益捐贈資金的使用和監督等方面，近年來不時發生的公益捐贈資金被濫用的事件反映出公益捐贈的治理結構和公益捐贈財產的所有權的問題遠遠沒有得到有效解決。

所以，本書作者在討論扶貧小額信貸的產權和治理結構的基礎上，不惜筆墨的深入分析公益捐贈資金的產權與治理問題，認為，公益捐贈資金的本質也是公益信托財產，應該采用公益信托的治理結構，而財團法人應該盡快在法律上確立。所以，本書的意義就不僅僅限于扶貧小額信貸，它提出了值得所有熱心于公益事業的人士關注與思考的課題。