人類發展報告特稿:通過建立順應民需的機構來降低脆弱性

脆弱性包含一個重要方面，那就是弱勢群體無法決定自己的命運：相反，他們的命運通常掌握在更強大的人手里，而這些人通常既不了解弱勢群體的情況，也不一定充分維護弱勢群體的利益。為了解決這一點，國家需要特別關注這些弱勢群體，并采取適當的干預措施保障他們的權益。這就首先需要貧困和邊緣群體在決策時充分表達自己的訴求，并且當權益受到侵犯或遭到歧視時有機會求救。研究表明，女性在國家機構比男性更容易遭到疏忽、下層貪污腐敗及騷擾。

如果要制定合適的政策降低脆弱性，僅僅找出產生脆弱性的技術原因是遠遠不夠的。相反，必須首先找出產生風險的進程是什么，并有很強烈的政治動力和意愿來解決問題。政治自由是實現這一點的關鍵所在。Drèze 和Sen (1989) 在討論饑荒時期媒體在監督政府方面發揮的作用時也提到這一點。直接表達訴求、社會運動、以及工會和民間社會的壓力都會影響更廣泛社會經濟體內的政策制定和政治進程，同時也有助于制定符合脆弱群體利益的政策。

有證據顯示，在以下情況下，國家機構更樂于傾聽貧困和弱勢群體的需求并且順應民需：

 • 公共管理部門能有效執行各項政策，并且做到公正透明、兢兢業業以及順應民需。此舉既能抵御官場腐敗和騷擾，也能積極運用國家權力分配社會資源，為貧困群體帶來福音。有一些鼓舞人心的例子可以證明這一點，包括博茨瓦納和南非實行的公務員制度改革，通過對政府各部門進行改革和合理化，提高服務質量和辦事效率。

?? 建立扶貧式的法律制度，讓貧困群體受惠并捍衛他們的權利。柬埔寨就曾根據自己的國情建立過類似的法律制度，如建立仲裁委員會作為國家法定的爭端解決機構，而莫桑比克也執行累進土地法案，這有助于讓貧困群體獲得土地。

?? 中央和地方政府攜手確保為所有民眾提供公共服務，并盡量防止精英和優勢群體占據或壟斷資源，目前各國都在以各種形式下放權力，以便滿足受排斥人群的訴求和維護他們的利益。例如，菲律賓一直試圖維護巴拉望土著居民的權益，并滿足他們在森林資源上提出的要求。1991年頒布的地方政府守則為土著居民提供了與政府溝通交流的機會，也有助于他們參與森林資源的管理。

?? 政府通過營造一個有助于社會扶貧的氛圍、鼓勵貧困人口相互協作、以及提高貧困人口的政治能力，從而帶動公眾支持扶貧。這種社會活動政治行動促使巴西執政黨采取扶貧政策，并有助于在南非種族隔離時代過去之后制定政治領導議程。

?? 政治制度的建立兌現了法制承諾，讓處在政治進程中的弱勢群體有機會表達自己的政治訴求，并積極參與政治事務。玻利維亞向民主的和平過渡便是一個典型例證，在經歷漫長的社會排斥之后，玻利維亞的大部分土著居民終于能參政議政。

然而，我們在建立順應民需的機構時還面臨多方面挑戰，如政治意志薄弱、公共機構（如公務員制度和法院制度）能力和財力匱乏。通過采取公正透明的措施來提高政府智能的做法能有效揭露貪污腐敗，提高政府效率，比如印度頒布“知情權法案”。政府通過讓民眾參與制定財務預算以及代表更廣大群體等做法，為民眾帶來參政議政的機會，這也能夠為弱勢群體帶來更多表達訴求的機會。

在經濟波動和金融危機中，政府往往采取削減社會開支的緊縮政策，以緩解財政壓力。正這些措施通常會為本已飽受壓力的最脆弱群體帶來巨大負擔。而在經濟明朗時期，經濟上的繁榮為政府帶來了許多額外收入，而政府會用這筆收入抵消減稅造成的損失，而不是將其用于建立社會保障儲備以應對未來的經濟衰退，或投資培養政府機構更廣泛的能力或培育政治體系的抗逆力。

僅僅實現充足的供應是遠遠不夠的：政府機構本身需要具備應對所有需求的能力，而不能僅滿足優勢群體的需求。雖然政府機構是一個國家歷史和政治的產物，但那些在各種社會背景下都能承擔職責并鼓勵民眾參與的政府機構11更能代表群體多樣性、更容易實現權利的和平過渡、更能像司法機構那樣維護機構的獨立性和完整性、以及通過建立完善的分權與制衡機制實現文官治軍。在經濟穩定期，這些特征十分重要，而出現金融危機時，這些特征在保障權利方面顯得更加重要。

然而，不管在什么社會采用哪種類型的政府機構，保護公民權利一直被視為一個國家的首要職能。而在一個日益全球化的世界，僅僅做到這一點是遠遠不夠的，因為某個國家的公民可能還會遭受來自全球其他地區事件和行動的威脅。在國內建立一個順應民需的政府機構后，還需要從全球視角付出相同的努力予以支持和強化。

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