城鄉“一元”始“破冰”居住證制度浮出水面戶籍立法正在調研配套制度跟上是關鍵

不久前，一則新聞吸引了人們的眼球：因戶口遷入北京遭拒，在北京工作的安徽籍律師程海分別將老家安徽省合肥市廬陽區公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭，要求兩者為他辦理異地戶口自由遷移手續。

像這樣將戶口問題訴諸法律的，只是極端案例。作為一個社會關注焦點，任何有關戶籍的話題，都能撥動大眾的心弦。

在中南大學行政管理學院院長李建華教授看來，戶籍改革之所以如此受人關注，說明此事已經成為一個事關公眾利益的基本社會問題。我國現行的戶籍管理制度有利也有弊，從現階段的社會發展形勢來看，這一政策的弊端在擴大，益處在縮小。因此，有必要對這一制度進行大幅度改革。

事實上，早在14年前，戶籍制度已確立了城鄉“一元”的改革方向。

一

“二元”戶籍分割 城鄉壁壘森嚴

背景：1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施。自此，中國形成了農村戶口和城市戶口“二元結構”的戶籍管理體制。隨之而來的，是附著在其上的權利和保障的差別。

“寧要城市一張床，不要鄉村一所房?！?/p>

現行戶籍管理制度是在上世紀50年代建立起來的，將我國劃分為城市和鄉村的二元社會，將中國人劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩個群體。“二元”戶籍制度，給城鄉之間帶來了巨大的經濟差異。

客觀來說，現行戶籍管理制度曾在國家社會管理中起到了不可替代的作用，是特定時代下的特殊產物。而隨著時代的發展，現行的戶籍制度的弊端，更是顯而易見：

作為計劃經濟時代的產物，現行戶籍制度阻礙了城市的發展和農業現代化，不利于我國農業人口城市化順利進行；“人戶分離”的大量存在，也極大地增加了對人口進行精確管理的難度。此外，戶口遷移規定過死，難以滿足公民正常遷移的需要。

在全國政協委員楊春興看來，現行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。

他認為，以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目。

“同命不同價”的悲劇，根源也在此：依據相關司法解釋的規定，即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害，但因為受害人的戶籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮居民相差幾倍。

李建華的看法則更進一步。

他認為，從源頭看，戶籍和國籍一樣，都是人們為了社會秩序這一公共利益，不得已選擇犧牲部分自由的結果。既然這一社會管理手段是“兩害相權取其輕”的選擇結果，那么在具體執行過程中，管理者本應秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問題恰恰在于，這一理性長期以來被有意無意地忽略甚至漠視了。正因如此，我國戶籍管理政策經歷了幾十年演變之后，非但沒有剝離一些戶籍外因素，反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策，如投資和戶籍掛鉤等等，就是“戶籍萬能”思想的結果。

二

改革條件已備 十二省份“試水”

背景：今年兩會上，公安部承諾，將會同有關部門抓緊對《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的若干意見（送審稿）》進行修改完善，加緊《戶籍法》的立法調研工作，力促早日出臺。

李建華認為，如果說過去50年間，現行的戶籍管理政策尚為我國的經濟和社會發展作出了一定的貢獻，有其合理性的一面，那么事到如今，這一政策已經成為阻礙我國生產力發展的因素，應當予以改革，更重要的，這一改革的條件已經基本成熟。

在李教授看來，改革開放20多年來，我國城市和小城鎮的經濟社會發展突飛猛進，為吸納更多的農村富余勞動力奠定了基礎。而允許城鎮中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構成對城市發展的影響和沖擊。同時，與農業戶口和非農業戶口性質掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件。

李建華提出，戶籍管理制度改革應以承認和尊重人的自由為理性基礎，還原戶籍管理的本來意義，變管理為服務，堅持“人戶實際結合”的服務原則，防止戶籍制度成為權力部門“搭車”的平臺，最終實現戶籍制度的單一性、服務性和信息化目標。

事實上，近年來各種改革也在“摸著石頭過河”。

國家1992年就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

各地的改革，也早已在進行之中。河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區、直轄市近年來取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口。為推動改革政策的順利實施，12個省、自治區、直轄市公安機關主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調整相關配套的經濟社會政策。

而在前不久召開的全國治安工作會議上，公安部宣布，我國將大力推進以建立城鄉統一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口性質，實現公民身份平等。

除此之外，我國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制，解決群眾的實際困難。

對暫住證制度的改革，上海、重慶、沈陽、成都等地走在前面。他們實行居住證制度，保證領取居住證的流動人口與當地居民在納稅等方面履行同等義務的同時，享有市民待遇，促進流動人口融入當地生活。

三

難在配套改革 必須穩妥推進

背景：很多地方的戶籍改革，因為相關配套沒有跟上，無力承擔附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。例如，鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，踩了“急剎車”。

改革在轟轟烈烈地進行，效果似乎不盡如人意。

許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發現，教育、醫療保障、就業等卻沒有隨之“升級”，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。

城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農民涌進城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？

改革步伐快的地方政府也很頭疼：放寬城市戶口限制，大量農村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開，城市肯定會“不堪重負”。

李建華認為，戶籍改革多年來進展不大，甚至有反復，正是戶籍制度改革的復雜性所致。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配。單靠城市政府和戶籍的行政管理部門從技術上想辦法，不可能找到改革的正確途徑與方案。

與李建華的看法一樣，在今年的兩會上，楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革消除束縛城鄉協調發展的體制性障礙》的大會發言，他認為，如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。國家應加快戶籍制度改革的推進步伐，探索和制定相應的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業，實行權利與責任、權利與義務對等。

許多有識之士還提出，對于戶籍制度改革方案的制定，除了國務院積極調研協調，還需要全國人大及其常委會發揮作用，因為戶籍制度實際上涉及公民十分要緊的權利問題。戶籍制度是一項公共政策，其改革應該廣泛聽取民眾意見，而不能由相關部門“關起門來”進行。

李建華認為，隨著我國經濟社會的發展，并經過多年的醞釀準備和各種形式的實驗，戶籍政策改革條件已經基本成熟，技術上亦完全可行，現在最關鍵的問題，就在于有關管理部門放下思想包袱，拋卻部門利益，制訂切實可行的辦法。

戶籍制度牽涉每一個人，每一個家庭。推進戶籍這項改革，既符合大多數公民的意愿，也是落實“科學發展，共建和諧”這一社會管理目標的必要前提，應當穩妥而積極地推進。

戶籍管理制度

我國現行的戶籍管理制度主要由三部分組成：

一是戶口登記制度。規定城市和農村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項內容的戶口登記制度。

二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發生變化后，應將戶口遷移到現住地，即進行戶口遷移。

三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發身份證，16周歲以下的公民可自愿申領身份證。