進京的外來人員一直被暫住證等各種證件困擾著 戶籍“變法”勢不可擋

二元戶籍制把市場人為地分割成兩個部分，導致城鄉收入差距擴大。嚴重地阻礙了市場由農村向城市的自由傳遞，城鄉市場按照不同規律運行，農民缺乏足夠的消費能力，農村市場難以啟動，反過來造成城市工廠生產的產品賣不出去，城市市場也陷入困境。

很多人都不會忘記一份提案和它帶來的爭論。前年，北京市政協常委張惟英上交提案，建議北京市設立人口準入制度。隨后，引發的戶籍改革話題眾說紛紜甚至劍拔弩張、人身攻擊。兩年多過去了，戶口有多重要？

記者拿到一份數據，在接受調查的1萬人中，有23.0%的人認為，如果在“好工作”和“解決戶口”之間非要選一個的話，自己寧愿選擇“解決戶口”。

“現行的戶籍管理制度曾發揮了重要的歷史作用，但是隨著發展，以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口并實行二元戶口管理的做法，既不科學也不合理。”中國社會科學院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時說。

張車偉介紹，自1958年1月《中華人民共和國戶口管理條例》正式實施以后，中國形成了農村戶口和城市戶口“二元結構”的戶籍管理體制。應當說，這種原有的戶籍管理制度曾在國家社會管理中起到了不可替代的作用：一是實行戶口登記制度，能夠為政府制定國民經濟和社會發展規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料；二是通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力。

另一方面，二元戶籍制把市場人為地分割成兩個部分，導致城鄉收入差距擴大。嚴重地阻礙了市場由農村向城市的自由傳遞，城鄉市場按照不同規律運行，農民缺乏足夠的消費能力，農村市場難以啟動，反過來造成城市工廠生產的產品賣不出去，城市市場也陷入困境。

有資料表明，目前全國農村剩余勞動力1.5億多人，2010年將有可能超過兩億人。預計城鎮人口的比重將由32%左右增至50%左右。隨著信息化、工業化進程的加快，社會生產力的不斷提高，農業人口將呈逐年下降的趨勢?！岸Y構”的戶籍管理體制正在成為和諧社會難以共振的音符。

貴州省民政廳副廳長楊春興專門對現行戶籍制度進行了調研，并形成提案在今年政協會上發言。他說，現行戶籍制度實際上是在一紙戶口上附加著諸多的特權和功能。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能。

中華民族團結進步協會副會長李玉玲說，戶籍制度還存在很多不公，比如在交通事故人身損害賠償中，依據相關司法解釋的規定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但因為受害人的戶籍身份的不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮居民相差幾倍。這種“同命不同價”的現象，是戶籍制度造成的。

“現有戶籍制度，不僅影響著城鄉的協調發展，而且在城鄉之間，形成了不平等的社會權力與國民待遇，制約著社會公正公平與和諧的推進步伐，戶籍改革已經刻不容緩?！睏畲号d副廳長說。

戶口背后利益是根本

戶籍改革之所以進展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。

山東的周先生1994年辭去老家工作來北京發展，被一家公司聘為中層，2000年在京郊買了一套兩居室的商品房，并依法取得了房屋產權證。但是年年要辦暫住證，因為擁有住房辦的是暫住證的B證。他告訴記者，他不清楚還要在自己的房子里“暫住”多久？

早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

1998年7月底，國務院就批轉了公安部《關于解決當前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結構”戶籍體制的新的戶口管理政策。

然而，10多年過去了，國內戶籍改革總體進展依然緩慢，改革目標也遠未實現。

“之所以進展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在?！敝袊鐣茖W院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時說，“尤其是一些大中城市，真實原因就是公共財政拒絕遷入人口的侵占?！?/p>

以北京為例，在就業方面，政府機關、國企、事業單位大都需要北京戶口。在教育方面，外地人口子女到當地正規學校上學得交兩三萬元左右的擇校費。

社會保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城里人才能享受到的低保。擁有北京市戶口的市民，如果年收入低于2500元，就將被納入低保范圍。而在中國農村，年收入低于2500元的農民估計差不多有兩億。

還有，在住房方面，經濟適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金購房也基本只屬于當地城市居民。

正因為如此，很多地方的戶籍改革，也因為相關配套沒有跟上，無力承擔附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。

廣東省2001年10月出臺政策，提出建立城鄉統一的戶口登記制度，受到社會各界的好評，但不到半年即宣布暫緩執行戶籍制度改革的有關內容。鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時，也是好評如潮，但在2004年后卻同樣以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，踩了一腳“急剎車”。

戶口不能和福利待遇劃等號

鄉下人進城享受到的待遇不是城里人的仁慈所賜，而是一種權利，一種公民的基本權利。

作為一種國際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安。“現行戶籍制度的突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。”公安部治安管理局副局長黃雙全說，這些附加的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。

北京大學法學院的一位教授在接受采訪時，指出了一個為眾人所忽視的現象：制定改革措施的人一律是城里人，論述改革的人也多數是城里人。“鄉下人似乎不是被排除在外，而是被理所當然地不包括在內。這就好像城里的大戶人家關起門來討論怎樣安排鄉下來的窮親戚一樣?？蓡栴}是，鄉下人是否應該有他們的聲音？有他們的代表？因此我主張這類問題的決策權不在政府而在人大，全國人大應該制定原則性的規定。只有這樣，鄉下人進城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所賜，而是一種權利，一種公民的基本權利?！?/p>

“制度的公正公平是社會和諧的基礎。實行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經濟體制與改革方面的問題。但無論如何對阻礙經濟全面發展的體制，就應當予以破除?！睏畲号d副廳長說。

張車偉副所長告訴記者，公安部29日召開了全國治安管理工作會議，會議議題之一是討論建立城鄉統一的戶口登記制度?？蛇@只是一次會議上的議題之一，而真正意義上的改革根本還未提上日程。首要的是全國人大應盡快修訂《戶口登記管理條例》，而不是一次又一次的部門討論。但畢竟堅冰開始融化，戶籍制度全面改革終于露出了希望的曙光。

相關鏈接

中國戶籍

制度變遷

第一階段

1958年以前，自由遷徙期

新中國成立初期：對人口遷徙管束較為粗放。

1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。

1955年6月，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，開始統一全國城鄉的戶口登記工作。

1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續頒發4個限制和控制農民盲目流入城市的文件。

第二階段

1958至1978年，嚴格控制期

1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規定。提出“隨母落戶”原則。

1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的規定，此后一直沒有恢復。

第三階段

1978年以后，半開放期

1984年，中共中央一號文件，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶；繼而國務院又發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧進集鎮落戶。

1985年7月，公安部又頒布了《關于城鎮人口管理的暫行規定》，“農轉非”內部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于1985年9月宣布實施。

1994年，取消戶口按商品糧為標準劃分為農業和非農業戶口的“二元結構”，而以居住地和職業劃分為農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口3種管理形式為基礎的登記制度，并逐步實現證件化管理。

1997年6月，國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》，明確規定：從農村到小城鎮務工或者興辦第二三產業的人員，小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶口。

1998年7月，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。