中國經濟網7月14日報道 重慶開始啟動涉及千萬農村人口的戶籍改革。

7月12日，重慶市政府第75次常務會舉行，審議并原則通過了《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》及《重慶市戶籍制度改革配套方案》。力爭到2020年全市戶籍人口城市化率從目前的28%上升至60%到70%，這意味著有近1000萬農村人口將轉為市民。

據了解，重慶這次戶籍改革確立的關鍵點，是嘗試通過建立轉戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過渡期保障農民合法權益。

重慶市發改委主任楊慶育6月26日在2010年中國農村法治論壇上透露，相關改革草案，已在6月下旬上報給國務院并獲得原則同意。正式方案有望在三季度出臺。

1000萬轉戶計劃

首批轉戶的310萬農村人口，由三部分構成。

一是農民工。據重慶官方統計，重慶累計700多萬農民工外出打工，其中400多萬在沿海，300多萬在本地。這300 多萬農民工中，約有l20萬人，進城已達十年之久，加上家屬，共計180 萬人。第二部分是農村籍中專學生，全市共計有近70萬。第三部分是40多萬農轉非人員。

這三部分擬在2012年前全部實現市民化。而最終目標，是在2020年前實現1000萬農村人口進城落戶。

重慶市長黃奇帆在接受本報專訪時曾表示，先在一兩年里把300萬轉掉，以后每年中專畢業生有20萬，10年就有200萬，這樣一共就是500萬，然后農民工再轉化500萬，總數量就是1000萬。

“300萬人進城，能直接拉動城市數百億的消費，形成真正的消費拉動經濟增長的模式”，黃奇帆稱，“同時，新增300萬城市人口，農村就減少300萬農民，農村人均占有的資源就會增多，農民收入也會提高。”

轉戶以農民自愿為原則，當方案在設計上仍有一定門檻。據了解，戶籍準入按寬嚴有度、分級承接原則，對進入主城，是適度放寬;對進入31個區縣城市，采取進一步放開落戶條件;對于進入鄉鎮，是全面放開。對于準入標準，初步考慮從就業年限、社保繳費年限、住房情況等方面設計。

“也是考慮到現實的情況，不可能一步到位?！敝貞c市發改委一位官員表示。

促使農村勞動力進城生根，是具有“大城市帶大農村”顯著特征的重慶長期的思考。2007年，重慶市社科院曾對農村勞動力轉移進行調研，全市富余農村勞動力在900萬左右。但受制于現行戶籍制度，大部分勞動力難以真正實現轉移。

根據重慶市政府的統計，2009年城市常住人口為重慶總人口的51%，但戶籍城市化率僅從1997年的25%增加到了28%。

西南大學教授邱道持認為，12年來新增的幾百萬城市人口，事實上依然保持著農民的身份，而原有的耕種土地閑置，宅基地廢棄，大量土地資源被浪費。

彈性退出機制

上千萬人轉換身份，并不是單純一道行政命令就能見效，需要多方制度配套跟進。

重慶從今年1月起，正式啟動戶籍改革，并初步形成了《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》草案。據市發改委透露，為確?？刹僮餍?，正在建立相應的土地、住房、社保、教育、衛生等方面17項配套機制。

在路徑上，重慶選擇了漸進式的改革模式。改革創新之處，在于靈活處理了農民轉戶進城后相關土地權益的問題。

重慶在綜改區獲批之初，曾把主城的九龍坡區作為實行戶籍制度改革試點的地區。該區推出了“宅基地換住房，承包地換社?！钡闹贫?，退出這兩地的農民，就可以申報為城鎮居民戶口，享受平等待遇。而在資金來源上，九龍坡主要采取的辦法，是“農村建設用地與城鎮建設用地增減掛鉤”的運作。

但后來證明，農民的搬遷安置，新型農村社區的興建，及宅基地復墾，使政府負擔沉重。而農民購房成本與補償之間的差額，也成為農民不小的支出。九龍坡區資金雄厚，有能力負擔這一巨大的初始成本，但在全市卻難以復制。

另一方面，重慶市公安局及有關部門問卷調查顯示，90%以上農民都不愿放棄農村的土地進城。進城轉戶的農民，在城里生活不下去了怎么辦?

重慶由此設計了一套彈性退出的制度。

據黃奇帆在市委三屆七次全委會上介紹，城市戶口捆綁著就業、住房、養老、醫療、教育“五件衣服”，農村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地“三件衣服”。

基于此，在給農民穿上城里的“五件衣服”時，暫時不脫下農村的“三件衣服”，即暫時保留他們對土地、林地、宅基地的收益。這個緩沖時間大約為三年。

黃奇帆稱，不能簡單的要求農民這邊進城，那邊就要“脫衣服”，進城剛性的給“衣服”是政府的政策，脫衣服的過程是一個市場配置逐步到位的過程。

作為配套政策，市發改委副主任范文仲透露，重慶農村正在展開全面土地、林地的確權，屆時將考慮把農村土地使用權的收益權和處置權分開，農民轉為市民后，可保留土地收益權，而處置權則交給相關的信托機構，由這些機構集中招商，引進大戶，開發農業項目。

此外，重慶市政府委表示，重慶首批展開的轉戶對象，將以農民工尤其是新生代農民工為主，他們平均年齡為32到33歲。黃奇帆稱，“這是考慮到，作為打工一族，他們還有10到20年工齡，不用政府急需支付養老、醫療等社會保障金。同時，他們工作期間還要自行繳費?？蓽p少財政壓力。”

試錯權

對于重慶戶籍改革的思路，一些疑惑性的難題仍然待解。

“當現實突破現行法律時，是允許改革先突破立法，還是先松動法律，再推行改革，改革突破法律的一般限度在哪里，這的確是綜改區必須要面對的問題。”西南政法大學鄧剛教授說。

西南政法大學副校長劉俊表示，戶籍制度改革，實質是改變長期存在的城鄉之間巨大的制度差異，這是非常難的。尤其土地這樣的基本制度，一旦改變，就會形成很大的制度依賴，因此在路徑和執行的細節上需要仔細設計。

比如納入改革體系的新生代農民工問題。市社科院研究員丁新正指出，二輪承包之后，土地剩余已經很少了，根據增人不增地，減人不減地的原則，這些80后基本上是沒有土地的?！稗D戶之后，這些人享受不到土地的收益，萬一進城也不能保障充分就業，那該如何處理?”

學界對重慶戶籍改革更多的疑問則是，“農民轉戶后，就是城里戶口，按政策的剛性規定，在享受城市戶口待遇的同時必須要放棄農村土地，那么農民繼續保留土地權益的合法性依據在哪里?”一位學者稱。

對政府來說，最棘手的問題則是，如果三年后，農民要求退回去怎么辦。

重慶推進戶籍改革的重要動因之一，是解決城市用地的困境。重慶可用建設用地僅9000多平方公里，基本已用完。而今后幾年，全社會基礎設施用地、工業用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。

這2000多平方公里從哪里來?黃奇帆認為，農民在城市發展中進城了，原來的承包地將發生流轉，宅基地也可能會被復墾為耕地，新增的建設用地指標，將成為“地票”，進入農村土地交易所。

由于現實與法律之間存在這么多矛盾，楊慶育作為全國人大代表，曾以代表的身份多次呼吁，應明確給予試驗區試錯權，允許錯了，重新來過。這也是成渝兩地很多官員的看法。

中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國認為，“從工業化、到城市化，到城鄉一體化，我國經濟社會發展戰略已面臨重要轉折，戶籍制度必須進行改革，但因為牽涉太多復雜的利益體，使國家難以決斷改革的路徑和風險，而各個試驗區和試驗就是要解答這個問題 ?！?/p>

但他同時表示，當前試錯的空間其實很小，“如果錯了重頭再來，可能要付出很大的代價，甚至是難以承受的，所以必須在事前有科學的論證?！?/p>

因此，在成渝綜改總體方案獲批后，國務院已要求，兩個試驗區重點的改革項目，必須經批準后實行，這實也為降低改革的風險。

“在獲得上層支持的情況下，進行改革，風險應該在可控范圍內?！碑數匾晃徽賳T表示。

黃奇帆已在近日表示，農民工落戶城鎮的改革將率先在兩江新區實施。有分析認為，這也許將為重慶的戶籍改革提供較大空間。(21世紀經濟報道)