中小學教材招投標“橫刀奪愛” 著作權花落誰家

中小學教材出版發行招投標明年將在全國推行 不少教材原創出版社質疑此舉有失公平

將于2008年秋季開始在全國范圍內推行的中小學教材出版發行招投標將會如何，誰也說不準。

國家發展和改革委員會體改司負責人曾表示，教材出版發行體制改革僅僅是教材管理體制改革的切入點，是教育體制改革、文化衛生體制改革、事業單位改革等一系列更重大改革的基礎和范本，必須突破，取得成功。

“中小學教材出版發行是關涉百年樹人的大事情。”一位中小學教材原創出版社負責人憂心忡忡地對記者說，“如果教材出版發行招投標工作搞不好，全國近三億的中小學生‘課前到書，人手一冊’的任務將難以保證。”

相當一段時期以來，中小學教材出版發行招投標的爭議不僅在業內沸沸揚揚，而且觸及到了政府部門，攪動了法學界。

巨變 由一枝獨秀到百花齊放

采訪中記者了解到，過去，我國中小學教材是由國家投資，指定人民教育出版社編寫并出版的。為了保證全國各地課前到書，人民教育出版社獨家印刷不過來，就把出版物制成膠片，分發各省出版局，由出版局指定當地印刷廠印刷。之后，各省出版局把教材總價的3%至4%的租型費上繳給人教社。

隨著教材“統編”模式結束，中小學教材“國字號”一統天下的時代也將不再，投資主體由一極發展為多極，市場多元化競爭機制慢慢發展起來。

為了加強中小學教材用書管理，降低教材價格，減輕學生家長的負擔，深化教材出版發行體制改革，2002年初，原國家計劃委和新聞出版總署、教育部3部門在福建、安徽、重慶3地進行了第一輪中小學教材出版發行招投標改革試點。

從2006年開始，試點地區擴大到11個省。招標人是試點地區的政府，招標項目是教材的印制權和供貨權，投標人是有資質的出版單位和招標教材的原創單位。

體味 花落鄰家“種花人”傷心

業內人士告訴記者，自2001年第八次基礎教育課程教材改革以來，教材的投資、創作、研發已退出公有領域，教材權屬不再單屬于國家，已成為受著作權保護的客體，為市場主體所有。在中小學教材出版領域，已經形成了82家出版主體通過市場競爭實現教材資源配置的新格局。

隨著出版招投標試點工作的展開，不少教材原創出版社對出版招投標試點工作提出質疑。他們認為，目前招投標教材的印制權和供貨權，實際是以形式上的平等競標掩蓋了對原創出版單位利益的侵犯，導致了不平等競爭；打破行政壟斷的初衷變成了以招標的名義來加強地方行政壟斷的現實；降低價格的目的不但沒有達到，反而變成了保護價格不下降的手段；在原創出版社完成教材出版全部工作的最后一個印制環節，強制介入并要求對其招標，是對原創出版社合法利益的掠奪。

據介紹，有的省在招標工作中設置了不少“杠杠”。比如，在制定招投標政策和評分標準時要求投標單位必須滿足一些特定條件：要與該省印制單位有三年以上穩定印制業務關系，要在該省有三年以上的教材發行供貨經驗，甚至要在該省實現納稅等等。

實際上，外省的原創出版單位根本不可能達到上述要求。今年做不到，明年還是做不到，這就意味著原創單位永遠不可能在該省參與對自己編寫的教材的投標。

“而‘對自己編寫教材的投標’本身就是很怪異的表述。當初出版單位和編寫者聯合提出立項、編寫和編輯教材、制成定型樣本，所投入的巨額成本誰來埋單？至于說與專有出版權相配套的著作權，也因印制權招標的‘橫刀奪愛’而與原創出版單位生生剝離，被迫中途‘改嫁’，原創出版單位的權益因此‘花落鄰家’。”一位法律專家說。

“強制要求原創出版單位接受教材壟斷時期的租型費率(3%至4%)于理不通。”一位原創出版單位的代表說，這點租型費根本不能補平印制權(復制權)實施之前各個環節的成本支出，更談不上教材售后服務與后續教材建設。

采訪中記者了解到，中小學教材是智能型文化創意產品，除了原創單位的編寫人員外，其他任何單位均無權修改任何一個字。教材招投標后，非原創單位中標后將獲取暴利，原創出版單位的利潤將損失80%至90%。擁有修改權的原創單位將失去完善、修改教材的動力和積極性，更失去搞好售后服務的投資熱情。

爭議 教材著作權到底該花落誰家

記者發現，大多原創單位對于新教材著作權保護有著強烈的意識。在某省，有近十家原創單位向該省招投標協調小組發表權利聲明，強調未經其授權擅自投標屬侵權行為。但該省協調小組認為，未經原創單位授權參與投標不構成侵權。

這次招標的結果是，沒有一家原創單位中標，中標的全是該省內的出版單位。

于是，絕大多數原創單位不向中標單位提供教材租型膠片，結果是自然流標。最后，協調小組決定與原創單位簽訂教材印供協議。

據介紹，新教材的產生要經過國家教育部或省市教育主管部門立項審批、編寫、審定、實驗、試用等許多環節，一套教材從立項到試用，凝聚了原創單位的巨額投入和創造性勞動。

實際情況表明，雖然3部門在推行教材招投標時規定，招標項目涉及的中小學教材著作權問題，由招標人依據《中華人民共和國著作權法》的有關規定辦理。但是，有的省招投標方案中提出如果原創出版單位不提供教材型版，將被列入“信用黑名單”。

著作權問題已經成為目前影響教材正常發行的大問題。

不久前，中國法學會中國法律咨詢中心就我國中小學教材出版招投標問題，召集國內相關領域的一些知名法學家進行了深入研討。

專家們指出，由原創出版單位組織編寫的、納入出版招投標項目的中小學教材，構成著作權法意義上的匯編作品，所以納入招標的中小學教材是有著作權的作品。

納入出版招標項目教材的印制和供貨權，是著作權法意義上的復制權與發行權，也即專有出版權，應歸屬于原創出版單位。

著作權法意義上的專有出版權是一種民事權利，由出版單位依照著作權法的規定從著作權人那里通過簽訂著作權使用許可或轉讓合同的方式取得。

行政許可法意義上的“出版特許權”是一種行政法(或公法)意義上的排他的“專有出版權”。由于中小學教材的特殊性，《出版管理條例》為這類圖書出版物的出版設定了專門的行政許可。

因此，中小學教材的出版，出版單位必須同時具備上述兩種專有出版權，其中，私法意義上的專有出版權掌握在著作權人手中，公法意義上的專有出版權掌握在法定行政機關手中。

專家們認為，從理論上講，中小學教材的競標有3種可能性：一種可能是，投標人各自擁有不同教材的專有出版權，而在特定區域只允許一種或少數幾種教材進入，投標人就特定市場有數量限制的準入權進行競標；第二種可能是，政府依著作權法的規定先取得有關教材的著作權，使得兩種不同性質的出版權合二為一，然后實行競標；再有就是，修改著作權法，實行對專有出版權的強制許可，但這在立法上的難度很大。

專家們同時指出，教材出版特許的競標與資源特許競標最大的區別在于許可當事人使用的出版資源(教材的著作權)本身不在政府手里，設計競標時應充分考慮這一因素。

不能忽視的是，在原創出版社參與投標之前，它已經是有關部門依法確立的教材出版單位，已經取得特定教材的出版許可，而原創出版社如參與試點區域的競標，意味著再次申請出版許可。

作為省一級的教育主管部門，是否有實行專有出版權強制許可的行政權限，缺乏明確的法律規定。在法律沒有明確規定的前提下，實行專有出版權強制許可，違反了著作權法和行政許可法的相關規定。

記者手記

教材建設事關教育大計、民族大業，不單純是越便宜越好，教材的出版發行也不是簡單的圖書生產銷售。中小學教材涉及廣大群眾的重大利益，政府必須介入，但是政府在介入中小學教材編寫、出版、印刷和發行的過程中應該分清哪些階段該納入行政許可的范疇，哪些階段不該納入行政許可的范疇，不應重復設立行政許可，采取的行政手段要合理和適當。在教材出版發行體制改革全面鋪開前，有關部門應該采取公開的方式，廣泛征求意見，對出版招投標辦法再作進一步的研究和討論。（法制網記者 姚芃）